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建设工程标准化体系存在问题及对策

建设工程标准化体系存在问题及对策
施小云、王宗昌

内容提要:建设工程标准化是在国家标准化法及建筑法两部国家级法律,法规及主管部门的规章指导下,确立的推荐性及强制性标准执行中双重标准体制。本文对标准执行中存在的问题结合国际要求进行分析,并对标准执行中存在的问题提出建议。
关键词:建设工程标准化  推荐性及强制性 行业协会  管理主体 
    我国现在建设工程标准分为三个等级,即国家标准,行业标准及地方标准,另外各企业还有自己的标准。其中国家标准,行业标准及地方标准的内容中有推荐性和强制性标准之区分。现在的建设工程标准范围涵盖了各种类型房屋建筑,市政工程,水利电力,道路及石油化工等各种工程,涉及全国范围的不同地域及气候环境涉及各类工程的地质勘察,设计,施工,安装,检验,加固维修及验收,覆盖了从使用到管理的各个环节。
    自20世纪90年代开始,国内加大了对建设工程标准化的制定及执行力度,国家建设主管部门对标准,规范加大了制定,修改和提高不断的完善,使标准化工作健康有序的开展。至2009年1月建设工程标准总数达到4500多项,建立了比较完善的标准化体系。为了能更加有效的做好标准化工作,使标准化工作有法可依,建设工程标准化管理部门重点对我国的工程标准法规体系进行了完善,在标准法规框架基础上,又进一步建立了一整套科学规范的规章制度,切实有效的指导我国建设工程标准化工作的顺利实施。
1.建设工程标准化存在的问题
1.1.推荐性及强制性标准体制
    我国现有的建设工程标准体制是在国家标准化法及建筑法两部国家级法律,相关的法规及主管部门的规章指导下,确立的推荐性及强制性标准执行中双重标准体制。在既定体制下只要其中一个标准中的一项或几项条文需要强制执行,那么整个标准体系就会演变为强制性标准,这种标准强制而条文并非强制的确定形式,使得强制性标准与推荐性标准的界限划分不清,在强制性标准中又存在更多的推荐性标准条文,而推荐性标准中又包含一些强制性内容,造成强制性标准的数量多且分散繁杂的现象。
1)。标准的执行和监督管理,强制性标准的数量多且分散繁杂促使一些本来不需要强制执行的细节要求被强制执行,而真正涉及到在健康,安全,环保及公共利益影响严重的条文却没有得到强制要求,这种情况会造成在实施阶段还是检查监督阶段,标准执行者都不可能把重点落在标准上。据一些资料统计,目前国内的各类工程建设标准为2700项,而标准中强制性条文多达1。5万多项,其中不属于“标准化法“规定的强制性执行内容占到了条文总数的80%。
由于现行的各种类强制性标准范围比较宽,许多不属于安全,环保卫生方面的技术要求也包含在强制性标准之中,使得主管部门切实需要控制的技术性条文要求的重点不够突出,导致管理制定者难以实现对强制性标准有效的监督。即使是某些标准在执行的严格程度上有一些区别,但是由于执行者水平的不同掌握尺度也不同,存在着实施和监督这些标准造成一定困难。
2)。推荐性标准无法认真执行,现在是强制性标准条文过多,造成大量建筑企业及监督管理部门把主要精力放到执行强制性标准上,对推荐性标准认识浮浅且重视不够,使推荐性标准无法起到应有的指导作用。
无论从那个方面讲推荐性标准是技术上成熟可靠的技术准则,没有作为必须强制执行原因,一方面是与人身健康,安全,环保及公共安全无关,因此企业可以采用内部的标准;另一个原因也是为了促进企业进行技术创新。然而由于制定的强制性标准过多,企业必须投入大量精力去学习掌握繁杂的强制性条文内容要求,无力开发新技术和新工艺,创新也难以进行,造成对可以不执行的推荐性标准不学习采纳。这种状况严重违背了标准化法规定的推荐性标准的原意,使推荐性及强制性标准双重要求体系无法达到制定的初衷。
3)。同国际标准要求不一致,为防止技术标准及法规成为国际贸易中的技术壁垒,世贸组织(WTO)和贸易技术壁垒协议( WTO/TBT)对成员的技术标准及技术法规,合格评定程序的制定,采用和实施应遵守的行为准则,及通报,评议,咨询和审议制度做了规定。在技术要求与相应的国际标准不-致时,或是没有国际标准时,应当向其它成员通报并接受咨询。
现在WTO已承认我国的强制性标准相当于技术法规,推荐性标准相当于技术标准。但由于国内强制性标准和推荐性标准的范围界定与WTO对技术法规和技术标准的界定不同,所以在实施过程中出现一些问题。WTO/TBT所规定的技术法规是指确定产品特征或与此有关的工艺和生产方式,以及可适应的行政规章的强制性法规,一般涉及到国家安全,产品安全,环境保护,劳动保护等。标准是指为产品或与产品有关的工艺和生产方式所确定的规则方法,为受到承认的特定机构所采用,但不具备强制性。我国制定的强制性和推荐性标准是根据(标准化法) 第七条规定划分的,即保障人体健康,人身,财产安全的标准和法律,行政法规规定强制执行的标准是强制性标准,其它条文则是推荐性标准。
按WTO/TBT规定,技术法规的内容应主要限定在保障人身安全健康,保护动植物的生命和健康,环境保护和消费者利益保护几个方面。现在国内强制性标准的规定范围的规定与WTO/TBT中对技术法规的规定并不完全一致。如果把WTO/TBT的几项指标作为强制性的衡量标准,国内大约有18%的强制性标准不适合继续强制执行。在这种情况下,要满足WTO规定的透明度原则,履行技术法规的通报和咨询义务是有问题的。
1.2. 现在建设工程标准化管理体制问题
    现在我国建设工程标准化实行分级管理的方式,而建设工程标准则分为: 国家. 行业. 地方及企业4个等级。除了国家标准外其它标准都是由各行业主管部门,各地方标准化主管部门负责编制本地区或本部门的标准,综合管理比较杂乱,在各标准的协调性和制定上的透明及可操作方面缺乏有效的法律保障。由于处在4个级别的分层管理,建设工程标准化体系中的国家. 行业. 地方及企业标准在内容上存在大量重复交叉规定,使建设工程标准化工作人员增加了大量的重复劳动。其根源在于各级标准化管理机构之间缺乏有效的沟通,同时国家标准,行业标准及地方标准之间的界定不清楚,都想自己制定一些规定。
    我国(标准化法)规定,标准化工作采用由行业主管部门负责行业标准制定这样的模式。但随着政府机构职能改革的深化,一些行政主管部门进行了重组整合,对于综合管理部门对已制定的行业标准并不专业深入,存在执行上的问题是不可避免。行业主管部门负责标准制定的这种模式不能满足现在的需要,这个现实问题还要认真改革。
1.3. 标准化组织和行业协会未发挥作用
在(标准化法)中第12条规定:制定标准应当发挥行业协会,科学研究机构和学术团体的作用。但是在操作中处于非政府机构发挥的作用极其有限,参于标准编制的多数是高等学校的教授和少量工程建设企业的高级技术管理者,缺乏企业和行业协会人员的参与,这使得多数标准的技术含量和可操作性理论很高,但实际指导应用却差。
据介绍发达国家的政府一般不直接参与组织标准的编制工作,绝大多数标准是由企业或行业协会编制,企业制定的标准一旦被政府采用就会变为强制性技术法规,或者被行业协会接受而成为企业标准,该企业会得到更加重视和利益。事实上企业标准中都会包括一些对本企业有利的技术要素,成为国家强制性标准后可能产生巨大的经济效益,另外若是企业标准被政府或同行业界认可,表明其产品质量和管理水平达到了高的层次,在激烈的产品竞争中会得到更加认同。在经济利益驱使下国外企业对编制标准有极高的热情,推动标准化以快速更新发展并同实践结合紧密。
1.4.标准应用周期过长
    国际标准及发达国家标准的应用周期一般为3-5年,而我国现行国家标准的平均应用周期超过10年,虽然现在法律法规明确规定标准至少每5年必须审查修订一次,但是因标准数量庞大,审查和修改由政府部门进行,受经费及人力财力限制,5年修订一次无法实现。现在的建设工程标准化工作,编制周期长,审查周期长和出版周期长的情况严重存在,虽然有计划的组织标准制定和局部修订工作,能够有效的降低标准化工作的盲目性和随意性,但也存在标准制定和修订计划的死板和不灵活。例如在标准的局部修订工作中,由于并不要经过专门立项会有一些程序要走,或是对标准编制及管理影响较小,只用年度计划来控制但会直接影响到标准编制工作的开展。
    目前改革的方向是明确的,会逐步取消5年修订时间限制,这样规定也不能满足快速发展下标准化的要求。当前需要制作一套更加切合实际,符合市场经济体制运行的标准制定程序,尽快的将先进的建设工程实践经验和成熟的科技成果转化为生产力,充分发挥标准化桥梁及产品保护作用。
1.5.法律对标准管理体制不明确
    标准应该是根据制定标准时科技水平及经验总结积累成果最高水平制定,不一定在长期应用时适合任何情况。这就造成执行了标准工程质量不一定能保证,人身及生命安全也不可靠。但是由于传统习惯的影响,许多企业管理者和工程技术人员都会认为,只要严格按国家标准进行施工,一般不会出什么事,如果有事也不是自己的责任,造成在实践中缺乏自主的思考和判断,事实上不利于工程建设的顺利发展。在法律中也没有对这种情况在标准实施主体和修订人员责任做出明确的具体规范。
    另方面法律法规对管理主体在监管过程中的义务规定并不明确。现行的建设工程标准化相关法律法规及部门规章都主要是针对各工程企业的权力和责任规定的,针对政府监督部门的权力和责任界定基本没有。现在只有(标准化法)和(标准化实施条例),(实施工程建设强制性标准监督规定)要求对管理主体中的具体负责人对违法行为应承担的法律责任,但对各级管理部门和政府认可的非政府组织机构在标准化中应履行的义务,以及违法后应承担的相关法律责任也未做任何规定。这种模式很不利于督促各管理主体在标准化实施过程中发挥应有的重要作用。
2.建设工程标准化问题的提高
2.1.建全建全标准管理体系
    现在建设工程实行的推荐性和强制性双重标准体系,存在一些具体缺陷和不足,要彻底改变现状必须从现行的标准体系入手,建立建全国际通行的技术法规--技术标准的双重标准体系。按照国际建筑联合会提出的国际技术法规--技术标准要求,结合国内实际在推行技术法规--技术标准体系时,应遵循一些限制措施。
    首先,对涉及国家安全,公众利益,安全卫生和环境保护方面的要求,按照指令性模式制定建筑技术法规,由于是强制性规定,必须坚决执行。其次,对不涉及人员安全方面的规定,并且为实现强制性技术要求而采取的方法和途径,按陈述性模式制定建筑技术标准,它属于非强制性技术要求,采用时可能被打折扣。再者,现在住房和城乡建设部已经将技术法规--技术标准双重标准体系作为建设标准体制的改进方向,并制定了目标方案。即(工程建设标准强制性条文)己颁布,标志着强制性的目标己完成。而新的(标准化法)和(工程建设标准化管理条例)的发布会大力推动双重标准体系的实施。在技术法规--技术标准的双重体制下,技术法规与技术标准之间关系要协调配合好。
    首先,技术法规是以现行(工程建设标准强制性条文)为依据,覆盖管理性要求和基本技术要求两个方面,侧重的是安全卫生,环保及健康方面内容。技术法规应当采用“以性能为基础”或者“目标为基础”的编制原则,功能和目标浅述部分基本不修改,保持内容稳定性。性能要求和方法措施随着当时的技术水平而调整,保持良好适应性。技术法规是通过引用现行的技术标准对工程中的细节工艺进行规范。
    同时对于技术标准由非政府的标准化协会,较权威的行业协会和大型企业共同发布,以保证其随着技术和经济的提高而及时更新,具有高度的灵活性和适应性。技术标准要通过用技术法规的确认而具有强制执行力,否则只是企业自己行为。
2.2.重视非政府组织及行业协会作用
    在技术法规--技术标准双重标准体系中,政府只是负责技术法规的编制,而具体的技术标准应该由非政府组织及行业协会负责编写。现在是非政府组织及相关行业协会无法发挥其应有的作用,根本的原因是现在标准的编写制度,即政府全权控制了强制性标准的编制权,协会或企业没有参于写作的机会。但是对于具体标准制定的细节及控制重点经验不足,政府参于人员无法制定完善可供操作的标准内容,涉及费用和旧标准的更新和新标准的审查,不可能完全满足实际的需要。
    由于建设工程标准化工作开展时间不很长,各相关制度尚不尽善尽美,短时期内不可能实现由非政府组织和行业协会自己编制所有的标准,必须有一个过渡期。在现实中仍由建设工程主管部门下设立专门的标准化工作机构,负责技术法规的编制,审查和修改管理工作,并对执行情况及发现问题进行监督。在政府主管部门的指导监督下,建立全国性各行业的非政府标准化组织,负责国家标准及行业标准的管理工作。全国性非政府标准化组织可以制定本行业标准,也可以由大型企业编制,由行业协会进行审批。对于地方性标准由各地方标准化部门负责编制,国家主管部门或是委托全国性行业协会对内容进行审查,重点审核地方标准与国家标准,行业标准之间矛盾的协调。此外由企业自行编制及修订企业层次技术标准,应上报全国性行业协会审批后成为行业标准。
2.3.管理主体责任义务确定
    在(工程建设标准化管理条例)中应当明确规定管理主体的义务,要确保技术法规要求执行主体可以获取法律赋予的权益,主要包括以下内容。
    首先,标准的编制机构对自己制定的标准有审查,改进提高的义务,但不存在担保义务。由于标准在技术上的缺陷不完善,可能导致工程产生质量问题,或者造成损失的,由设计或者施工企业赔偿,执行工程技术法规的规定并不能成为执行主体免除责任的保护神。
    其次,工程建筑行政主管部门的工作人员,在与技术法规相关的工作中出现违法行为,或者急于履行行政义务,并因此给执行主体造成损失的,该行政主管部门应当按照过错原则对造成的损失进行赔偿。直接责任人应当根据损失程度,承担相应法律责任。
    最后,受到政府委派而承担工程建设技术标准的编制,认证和检督促工作的非政府机构,由于过失造成了标准执行主体的损失,该机构应根据过失原则承担相应的损失。直接责任人也应根据过错的程度,承担相应的法律责任。
2.4. 建筑建全和完善标准化制度
    现在建设工程标准化的管理工作,应该按WTO/TBT所规定的”公示制度” ,改革现实行的”专家审查内部协调” 的审查模式,放宽制定标准参于层次以及标准反馈和收集渠道,及时公布标准规范制定动态过程,使得更加透明公正。同时还应建立标准编制,培训及咨循服务系统,在保证政府安排专项费用基础上,通过多层次,多渠道筹备标准化费用以加强体系发展的经济支持。
    另外国家主管部门要确定标准化工作的合理评定程序,在全国性行业协会指导下,建立标准化咨循和认证机构,委托或授权对企业提供的标准进行认定,对其产品进行系列合格判定。还要授权建设工程市场的监督机构检查对法规的执行状况。对技术法规执行中存在的不足和市场新的需求进行反馈意见,使得更具完善和不断补充更新。
参考文献:1. 潘和平 适应新形势的我国工程建设标准化研究 [J] 基建优化2006(1)
         2. 石心刚  从WTO规则谈我国工程建设标准化 [J] 建筑经济2004(12)
         3. 扬谨峰  工程建设标准化管理和体系 [J] 工程标准建设2007(4)

(作者单位:施小云  新疆石油工程建设有限责任公司)
(作者单位:王宗昌  新疆石油勘察设计研究院)